Vecchie regole per nuove tendenze

Con la recente Sentenza n. 20 del 14 gennaio 2015, il T.A.R. Sardegna ha ritenuto illegittimo un regolamento comunale che vietava agli esercizi di vendita l’uso di strutture precarie, quali ad esempio gazebo e dehors, per lo stazionamento dei clienti che scelgono di consumare sul posto, magari di fronte al negozio, i prodotti alimentari acquistati un attimo prima. “Non si spiega – a detta del T.A.R. – la limitazione posta dall’impugnato regolamento in relazione all’attività di mera vendita, che può essere esercitata anche in locali privi di quei particolari requisiti richiesti per la somministrazione”.

Al di là del caso singolo, la tendenza al consumo immediato dei prodotti alimentari presso gli esercizi di vendita, è un fenomeno relativamente recente ma già piuttosto diffuso nelle città italiane, in linea con l’affermarsi di nuove abitudini di acquisto che vedono il consumatore sempre più esigente in termini di qualità di prodotti e servizi, oltre che di flessibilità degli orari. A fronte di questa nuova filosofia di consumo, spesso incentrata sulla valorizzazione della componente emozionale, si è sviluppata una risposta in termini di offerta tesa a trasformare l’atto dell’acquisto in un’esperienza sensoriale a tutto tondo, il cui scopo è soddisfare una serie di aspettative della persona che solo in minima parte sono riconducibili al bisogno di alimentarsi.

 

Vecchie regole per nuove tendenze

Con la recente Sentenza n. 20 del 14 gennaio 2015, il T.A.R. Sardegna ha ritenuto illegittimo un regolamento comunale che vietava agli esercizi di vendita l’uso di strutture precarie, quali ad esempio gazebo e dehors, per lo stazionamento dei clienti che scelgono di consumare sul posto, magari di fronte al negozio, i prodotti alimentari acquistati un attimo prima. “Non si spiega – a detta del T.A.R. – la limitazione posta dall’impugnato regolamento in relazione all’attività di mera vendita, che può essere esercitata anche in locali privi di quei particolari requisiti richiesti per la somministrazione”.

Al di là del caso singolo, la tendenza al consumo immediato dei prodotti alimentari presso gli esercizi di vendita, è un fenomeno relativamente recente ma già piuttosto diffuso nelle città italiane, in linea con l’affermarsi di nuove abitudini di acquisto che vedono il consumatore sempre più esigente in termini di qualità di prodotti e servizi, oltre che di flessibilità degli orari. A fronte di questa nuova filosofia di consumo, spesso incentrata sulla valorizzazione della componente emozionale, si è sviluppata una risposta in termini di offerta tesa a trasformare l’atto dell’acquisto in un’esperienza sensoriale a tutto tondo, il cui scopo è soddisfare una serie di aspettative della persona che solo in minima parte sono riconducibili al bisogno di alimentarsi.

In questo scenario hanno preso vita molteplici iniziative e progetti fondati sulla promozione di una determinata “cultura del cibo”, spesso valendosi di situazioni e contesti in cui convivono somministrazione e vendita di beni alimentari e non. Di conseguenza, sono le tradizionali partizioni amministrative e autorizzatorie tra negozi di vicinato, dediti alla sola vendita, e pubblici esercizi, attrezzati per la somministrazione, ad essere entrate in crisi, in quanto, come si vedrà, l’apparato normativo vigente non è più adeguato all’evolversi delle dinamiche domanda/offerta.

Qualcosa si è mosso: la “tipologia unica” nei pubblici esercizi e il “consumo sul posto” nei negozi di alimentari

Una prima breccia nel muro dei compartimenti stagni dell’offerta alimentare si trova nel superamento delle vecchie quattro tipologie di pubblici esercizi, così come definite dalla legge n. 287/1991 in ristoranti, bar, sale da ballo, gelaterie e simili. Chi otteneva un’autorizzazione per bar non poteva fare attività di ristorazione, chi apriva una gelateria non era abilitato per la somministrazione di alcolici, ecc., con la sola possibilità, tutt’altro che scontata, di cumulare le autorizzazioni per tipologie diverse. In più, i contingenti numerici a cui soggiacevano le licenze, quasi sempre esauriti, bloccavano i nuovi ingressi sul mercato.

Già a partire dal 2001, con la riforma del Titolo V della Costituzione e il passaggio alle Regioni della competenza legislativa esclusiva sul commercio, si assiste un po’ ovunque allo spuntare di nuove iniziative di legge sulla somministrazione di alimenti e bevande, tutte sfociate nell’eliminazione delle quattro tipologie presenti nella vecchia legge nazionale. Si parla allora di tipologia unica di esercizi per la somministrazione di alimenti e bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione. Alcuni anni dopo spariscono anche i contingenti e le “temute” commissioni comunali e provinciali.

Altra spallata al modello dell’offerta distinta viene inflitta nel 2006 dal d.l. n. 223/2006, convertito nella l. n. 248, meglio noto come seconda legge Bersani. All’art. 3, comma 1, lettera f)-bis, è scritto che “le attività commerciali (…) e quelle di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza (…) il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda con l’esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie.”

In conseguenza alla forse eccessiva laconicità del testo di legge, abbiamo assistito al fiorire di circolari e note esplicative su cosa debba intendersi per prodotti di gastronomia, locali e arredi aziendali, servizio assistito, prescrizioni sanitarie, in piena aderenza, del resto, all’antica propensione italica per le chiose, i distinguo e le interpretazioni, magari diverse da una Regione all’altra se non da Comune a Comune.

I “prodotti di gastronomia”

Quando si parla di “prodotti di gastronomia”, il fondamentale riferimento normativo si trova nella vecchia legge nazionale n. 287/1991, secondo cui tale definizione include tutti i prodotti che possono essere venduti o somministrati in bar, caffè, gelaterie, pasticcerie ed esercizi similari. Il MISE ha sempre offerto un’interpretazione costante di tale locuzione, comprendendo panini, tramezzini, pizzette, toast, sandwiches e simili (Risoluzioni n. 186958/1982, n. 1920144/1989 e comunicazioni prot. 507968/2002, 560280/2003, 4271/2005). In questa stessa direzione si è mossa la Giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sentenza n. 499/1998), seguita da quella di merito, che ha ritenuto tali le tipologie di prodotti non soggette a manipolazione e riscaldabili a seconda dei gusti del consumatore. Se dunque la preparazione di  tali prodotti non costituisce manipolazione, gli stessi potranno essere riscaldati, venduti e consumati sul posto anche negli esercizi di vicinato.

La Circolare MISE 3603/C del 28/09/2006, in base ad una interpretazione letterale della norma di legge, ha escluso dal consumo sul posto nei negozi la possibilità di prestare il servizio assistito tipico della somministrazione tradizionale. Questa conclusione rimane anche oggi, a distanza di tempo, l’unico punto fermo su cui non esiste pressoché contrapposizione.

Altri pareri hanno rimarcato che l’erogazione di bevande alla spina o l’uso di macchine da caffè industriali sono pratiche più attinenti ai pubblici esercizi. In realtà, non si comprende il perché di simili limitazioni aprioristiche, ben potendo il cliente di un negozio consumare immediatamente un caffè o una bevanda qualsiasi in un bicchiere a perdere, senza particolari implicazioni dal punto di vista igienico-sanitario.

I servizi igienici per la clientela: obbligo o facoltà?

La piccola rivoluzione introdotta dalla citata legge Bersani in tema di consumo sul posto, attiene in particolare alla possibilità di utilizzare gli arredi dell’azienda. Effetto immediato e palpabile di questa nuova chance, è l’introduzione del concetto di stazionamento del pubblico all’interno degli esercizi di vicinato. Che questa situazione si concretizzi mediante il ricorso a piani di appoggio, mensole, tavoli o sedute di vario tipo è, come si vedrà meglio in seguito, aspetto del tutto irrilevante, in quanto si tratta pur sempre di strumenti finalizzati a trattenere per un tempo più o meno lungo il cliente all’interno o nelle immediate adiacenze dell’esercizio. Lo stazionamento rappresenta l’elemento da sempre invocato a giustificazione del supposto obbligo di dotare bar e ristoranti di idonei servizi per la clientela.

La norma nazionale tradizionalmente invocata per affermare l’obbligo di servizi igienici per la clientela è contenuta nell’art. 28 del D.P.R. n. 327/1980, secondo cui gli stabilimenti e i laboratori di produzione, preparazione e confezionamento di sostanze alimentari, nell’ambito dei quali sono pacificamente ricompresi anche i pubblici esercizi, devono essere dotati, tra l’altro, “di servizi igienici rispondenti alle normali esigenze igienico-sanitarie non comunicanti direttamente con i locali adibiti a lavorazione, deposito e vendita delle sostanze alimentari. (…)

I gabinetti debbono essere in numero adeguato al personale addetto alla lavorazione: dotati di acqua corrente in quantità sufficiente e forniti di vaso a caduta di acqua, di lavabo con erogazione a comando non manuale (a pedale o con altri accorgimenti tecnici), con distributori di sapone liquido od in polvere e con asciugamani elettrici o con asciugamani non riutilizzabili da cestinare dopo l’uso.

Gli spogliatoi devono essere forniti di armadietti individuali lavabili, disinfettabili e disinfestabili, a doppio scomparto per il deposito, rispettivamente, degli indumenti personali e di quelli usati per il lavoro.

Le docce debbono essere di numero adeguato a seconda del tipo di lavorazione ed al numero di persone addette alla lavorazione”.

Si noti che l’obiettivo della norma riportata è assicurare che il ciclo di produzione all’interno di tali attività soddisfi determinate garanzie igieniche poste a tutela della sola sicurezza alimentare, senza alcun riferimento alle condizioni di fruibilità delle strutture da parte degli avventori. Da ciò deriva che in base alla richiamata disposizione, l’unico requisito imprescindibile riguarda un’idonea dotazione di servizi per il personale, ma non per il pubblico.

In proposito, la Regione Lombardia, con nota della Direzione Sanità del 13/09/2010, ha chiarito che i servizi igienici per la clientela non rispondono ad esigenze di igiene degli alimenti, ma si fondano semmai su norme di pubblica sicurezza. L’Emilia Romagna è rimasta molto in punta di penna nell’affrontare il problema dei servizi igienici nei pubblici esercizi, ritenendo “vada valutata l’opportunità di prevedere (…) almeno un servizio igienico di cortesia” a disposizione del pubblico (D.G.R. N. 1879/2009). Quindi si auspica da parte dei Comuni la fissazione del requisito ma non si stabilisce alcun vincolo.

Fatta salva la potestà legislativa regionale, spetta alle Amministrazioni comunali, in sede di regolamento d’igiene, RUE, o altro atto ad hoc, stabilire l’eventuale obbligo di servizi igienici per la clientela nelle attività in cui è ammesso, in qualsiasi forma, lo stazionamento del pubblico per la consumazione immediata di alimenti e bevande. È dunque nella responsabilità dei Comuni e delle Regioni scegliere di colmare il vuoto normativo in materia fissando requisiti strutturali e di accesso proporzionati agli interessi da tutelare, senza discriminazioni per le nuove attività rispetto agli operatori già presenti sul mercato. Come del resto sempre alla discrezionalità dei Sindaci è attribuita la scelta di superare il problema della carenza di servizi igienici all’interno degli esercizi, realizzando strutture pubbliche facilmente raggiungibili dai siti ad alta frequentazione.

Se il criterio dello stazionamento può indurre i Comuni ad esigere il requisito dei servizi per il pubblico anche negli esercizi di vicinato attrezzati per il consumo sul posto, è altresì possibile che, in senso opposto, null’altro si voglia aggiungere a quanto sancito dalla norma nazionale per i soli dipendenti. L’eventuale silenzio degli strumenti urbanistici comunali o dei regolamenti d’igiene sul punto non si deve ripercuotere sulla libertà degli imprenditori del settore, i quali altro non fanno che sfruttare un’opportunità loro offerta dalla legge e, come si è visto, avallata da quella Giurisprudenza che, quanto alle strutture per lo stazionamento del pubblico, non ammette discriminazioni tra somministrazione e semplice vendita.

D’altra parte, è la stessa legge Bersani a parlare di “prescrizioni sanitarie”, legittimando così il riferimento ad ogni livello di regolamentazione anche locale. Sono infatti molti i Comuni che hanno disciplinato con norme ad hoc il fenomeno del consumo sul posto negli esercizi di vicinato.

Tuttavia, è bene ricordarlo, la scelta legislativa di introdurre una disciplina fatta di soli principi, lasciando ampia possibilità di integrare al livello locale quanto a requisiti e modalità, comporta comunque l’effetto tipico degli interventi a macchia di leopardo, le cui conseguenze più nefaste sono percepibili in termini di distorsioni concorrenziali. È pertanto auspicabile che, almeno per ambiti omogenei, le amministrazioni assumano decisioni condivise.

Sedie e tavoli solo in bar e ristoranti?

La legge Bersani ammette il consumo sul posto negli esercizi di vicinato mediante l’utilizzo degli arredi dell’azienda. Subito è emerso il problema di individuare in cosa potessero consistere queste attrezzature. Sempre il Ministero si è fatto carico di dare indicazioni in proposito, dapprima con la Circolare 3603/C del 28/09/2006, con cui è stata esclusa una modalità analoga a quella consentita negli esercizi di somministrazione, e successivamente con altri interventi, più o meno allineati con quanto formulato in precedenza. Ma è con la Circolare n. 75893 dell’8/05/2013 che, nel tentativo di fornire un’interpretazione di “chiusura”, il MISE ha assunto una posizione certo non esente da critiche. In particolare, si sostiene che è esclusa “la possibilità di contemporanea presenza di tavoli e sedie associati o associabili, fatta salva solo la necessità d un’interpretazione ragionevole di tale vincolo, che non consente di escludere, ad esempio, la presenza di un limitato numero di panchine o altre sedute non abbinabili ad eventuali piani di appoggio”.

È di tutta evidenza come la soluzione suggerita dal MISE si configuri di ardua applicazione alla casistica concreta, essendo praticamente impossibile tracciare una linea di demarcazione netta, oltre la quale il numero di panchine o altre sedute risulti superiore al consentito. Anche l’espediente del divieto di abbinare le sedute ai tavoli e viceversa si rivela del tutto inutile al fine di estromettere il fattore stazionamento.

A nulla è valso che l’Autorità Antitrust, con la Segnalazione AS900 del 4/01/2012, abbia ritenuto anticoncorrenziale la regolamentazione adottata da un Comune che ha vietato l’uso di sedie e tavoli per il consumo sul posto nei negozi.

È toccato alla Sentenza n. 20/2015 del T.A.R. Sardegna, insieme ad altri precedenti dello stesso tenore, chiarire che per quanto riguarda gli arredi non si può differenziare tra somministrazione e vendita. Grazie a questo chiarimento possono ritenersi ormai archiviabili tutte quelle manovre di aggiramento che, facendo ricorso a mensole, panche e sgabelli, intendevano superare il supposto divieto di utilizzare sedie e tavoli.

Stoviglie e posate a perdere o anche tazzine e calici di vetro?

Altro fronte insidioso riguarda l’uso di stoviglie e posate per il consumo dei pasti. È ancora una volta il Ministero, con la Circolare del settembre 2006, a fissare l’obbligo di impiegare strumenti monouso, riservando piatti, bicchieri, posate e tovaglioli durevoli alla somministrazione tradizionale. In realtà, anche questa limitazione appare aprioristica e ingiustificatamente discriminatoria. Nulla vieta infatti ad un negozio, spazio permettendo, di dotarsi di una lavastoviglie quanto meno per tazzine e bicchieri. Anche su questo versante la regolamentazione locale può dare utili indicazioni.

Una prospettiva di riforma in senso pro concorrenziale

Il corretto inquadramento delle problematiche esposte non può prescindere da una lettura del fenomeno in senso pro concorrenziale, facendo riferimento al recente quadro normativo di derivazione comunitaria che ha animato la stagione delle liberalizzazioni nel settore del commercio e dei servizi (direttiva Bolkestein n. 2006/123/CE, d.l. n. 223/2006, d. lgs. 59/2010, d.l. 138/2011, d.l. n. 201/2011, d.l. n. 1/2012, d.l. n. 5/2012). Alla base di questi interventi, il principio secondo cui alle imprese deve essere consentito tutto ciò che non è espressamente vietato. La libertà di fare impresa, peraltro conosciuta dal nostro sistema fin dal 1948 (art. 41, Cost.), può essere limitata solo se in contrasto con un “interesse generale” ugualmente tutelato dalla Costituzione. Poiché la norma che parla di consumo sul posto è stata esplicitamente adottata dallo Stato nell’esercizio della propria competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza e delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, comma 1, lett. e) ed m), Cost.), toccherà sempre allo Stato stabilire se occorre salvaguardare un interesse generale di segno opposto, introducendo i limiti e i divieti ritenuti più opportuni.

Come è emerso diffusamente più sopra, continuare a segmentare le attività economiche alimentari in compartimenti stagni, implica un’ingiustificata coercizione delle dinamiche domanda/offerta e impedisce alle amministrazioni di concentrare la propria azione su ciò che è effettivamente importante ai fini del controllo pubblico. In una prospettiva di riforma del quadro normativo in senso pro concorrenziale, è auspicabile si superino certe rigidità sul versante definitorio e autorizzatorio, estendendo il modello della “tipologia unica” a tutte le varie sfaccettature che caratterizzano la moderna offerta dei prodotti alimentari, fatto salvo il rispetto dei requisiti eventualmente previsti per l’attività in concreto esercitata. (Michele Deodati)