La disciplina del regime autorizzatorio a cui sottoporre le aggregazioni di esercizi commerciali ha sempre rappresentato uno dei nervi scoperti del rapporto tra legislazione e imprese. Alla tendenza che considera separatamente esercizi di vicinato e medie strutture di vendita nonostante la collocazione in spazi contigui, si è progressivamente contrapposta l’iniziativa delle amministrazioni regolatrici, soprattutto regionali, tesa a limitare la debordante proliferazione delle strutture commerciali aggregate ma artificiosamente distinte.
L’ultimo atto in ordine di tempo di questa tormentata vicenda, l’ha scritto la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 125/2014 del 15/05/2014, dichiarando l’illegittimità costituzionale di alcuni articoli della legge n. 10/2013 della Regione Umbria, che ha modificato e integrato la vecchia legge n. 201/2011 e n. 1/2012.
La disciplina del regime autorizzatorio a cui sottoporre le aggregazioni di esercizi commerciali ha sempre rappresentato uno dei nervi scoperti del rapporto tra legislazione e imprese. Alla tendenza che considera separatamente esercizi di vicinato e medie strutture di vendita nonostante la collocazione in spazi contigui, si è progressivamente contrapposta l’iniziativa delle amministrazioni regolatrici, soprattutto regionali, tesa a limitare la debordante proliferazione delle strutture commerciali aggregate ma artificiosamente distinte.
L’ultimo atto in ordine di tempo di questa tormentata vicenda, l’ha scritto la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 125/2014 del 15/05/2014, dichiarando l’illegittimità costituzionale di alcuni articoli della legge n. 10/2013 della Regione Umbria, che ha modificato e integrato la vecchia legge n. 24/1999, allo scopo di adeguare l’ordinamento regionale alle riforme varate dallo Stato con i noti decreti legge n. 201/2011 e n. 1/2012.
La Regione Umbria ha attribuito la qualifica di «polo commerciale» ad esercizi commerciali per il solo fatto che questi siano adiacenti o vicini e a prescindere dalla volontà degli esercenti di unirsi in un polo commerciale. La Corte ha rilevato che, in tali casi, il legislatore regionale sottopone anche gli esercizi di vicinato alla complessa procedura autorizzatoria prevista per le grandi strutture di vendita, o per le medie strutture superiori di tipologia M3, quando invece la stessa normativa regionale e statale sottopone il vicinato a Scia.
Sempre secondo la Corte, le norme impugnate appaiono eccessivamente restrittive, in quanto contrastanti con la disciplina statale di liberalizzazione introdotta dai d.l. n. 223/2006, n. 201/2011 e n. 1/2012, secondo i quali gli accessi delle imprese al mercato non possono essere limitati se non per prestare tutela in modo proporzionato ad interessi generali di pari rilievo costituzionale rispetto alla libertà di iniziativa privata. La Consulta giunge a queste conclusioni richiamando il percorso conosciuto dalla propria giurisprudenza in materia di tutela della concorrenza, ricostruito nelle Sentenze nn. 299/2012, 80/2006, 242 e 175/2005, 272 e 14/2004. Oltre a rimarcare che appartengono a tale nozione tanto gli interventi di tutela in senso stretto quanto le misure promozionali tese ad aprire il mercato alle imprese, si è posto l’accento sull’”estensione non certa” della materia, sul suo carattere “ampio” e “trasversale”.
Ritenere costituzionalmente illegittima una disciplina regionale in tema di aggregazioni di esercizi, non può che provocare significative ripercussioni su quel fitto tessuto normativo che negli ultimi anni un po’ tutte le Regioni hanno costruito per cercare di arginare la crescita degli insediamenti commerciali di un certo impatto al di fuori delle procedure previste per la grande distribuzione.
Per fare qualche esempio, basti guardare alla Regione Lombardia, che fin dal 2003 ha previsto al punto 5.2 del Programma Triennale 2003/05, l’impossibilità per i Comuni di rilasciare autorizzazioni per medie strutture artificiosamente distinte ma nel loro insieme assimilabili ad esercizi della grande distribuzione. Con la successiva D.G.R. n. 8/5054 del 2007 (Modalità applicative), questa prima indicazione è stata ulteriormente sviluppata e declinata in una serie di ipotesi esemplificative elaborate attingendo dalla casistica, tra le quali è compresa la definizione di “parco commerciale”, costituito da almeno due medie o grandi strutture di vendita ubicate in aree contigue, sul medesimo asse viario e con un sistema di accessibilità in comune.
Anche la Regione Sardegna a suo tempo si è posta il problema, e all’art. 1, comma 7, L.R. 25 febbraio 2005, n. 5, ha offerto una prima definizione, poi ripresa dalla successiva L.R. 18 maggio 2006, n. 5, all’art. 3, comma 5.
In Emilia Romagna la regolamentazione del fenomeno delle aggregazione di medie strutture risale al 2005. Con la D.C.R. n. 653, inserita nel corpo della D.C.R. n. 1253 del 1999, “deve essere considerata unitariamente, ai fini dell’individuazione delle norme sulle procedure autorizzative e delle prescrizioni e requisiti urbanistici, l’aggregazione di più esercizi commerciali, anche se collocati in unità edilizie distinte, purché situate in un lotto unitario e dotate di collegamenti funzionali ed, in ogni caso, quando gli esercizi siano collocati in unità edilizie fisicamente accostate”.
In Piemonte vige una delle regolamentazioni più complesse e restrittive, per cui le aggregazioni di esercizi sono considerate in senso unitario anche se separate da viabilità pubblica, e possono evitare la Conferenza di servizi solo al darsi di particolari condizioni (D.C.R. n. 563-13414 del 1999). In Veneto, come si legge all’art. 3, L.R. n. 50 del 2012, è definito parco commerciale “l’aggregazione di esercizi commerciali che costituisce una grande struttura di vendita può assumere configurazione di (…) parco commerciale, quando gli esercizi commerciali sono collocati in una pluralità di strutture edilizie a prevalente destinazione commerciale che, per la loro contiguità urbanistica e per (…) accessibilità comune, abbiano un impatto unitario sul territorio e sulle infrastrutture viabilistiche pubbliche”.
Di parco commerciale si parla anche in Campania, nella recentissima L.R. n. 1 del 2014, che considera “parco commerciale, l’aggregazione di medie o grandi strutture di vendita insistenti in immobili distinti e ricadenti nella medesima area territoriale e funzionale, che condividono la fruizione di un sistema di accessibilità comune, per cui, anche se contraddistinte da autonome autorizzazioni all’apertura, si configurano come un unico progetto commerciale. Dagli esempi riportati, si evince chiaramente l’estrema varietà del panorama normativo regionale di fronte ad un fenomeno sfuggente e in continua evoluzione, anche se imperniato sul concetto di unicità strutturale o gestionale.
La Sentenza n. 125/2014 mette in guardia le Regioni sulla regolamentazione delle aggregazioni di esercizi, con particolare riferimento alla legittimità di politiche restrittive in grado di condizionare l’accesso delle imprese al mercato e dunque la tutela della concorrenza, di esclusiva competenza legislativa statale. (Michele Deodati)