Torniamo sul tema, affrontato in una recente news, della difficile convivenza tra le esigenze di salvaguardia del patrimonio artistico dei nostri centri storici e quelle di sviluppo delle attività che vi sono insediate, con particolare riferimento al commercio e alla somministrazione. È interessante notare come, dopo la liberalizzazione di licenze ed orari delle attività, le amministrazioni comunali stiano cercando di correre ai ripari, con misure finalizzate a garantire la vivibilità e la fruibilità dei nuclei storici, che per ovvie ragioni costituiscono il punto di maggiore concentrazione dei servizi commerciali diretti al turista o, più genericamente, al consumatore che si sposta a piedi, sulle due ruote o con mezzi pubblici. Coniugare tutela e sviluppo è tuttavia un’operazione tutt’altro che facile, data la complessità e la molteplicità degli interessi in gioco. La più recente evoluzione giurisprudenziale, prendendo spunto da precedenti più datati, si è sforzata di offrire alcuni criteri per orientare gli operatori impegnati nella composizione di questo annoso conflitto. Risale infatti al 2002 la paradigmatica presa di posizione della giurisprudenza comunitaria nei confronti dell’intervento pubblico, che deve essere in grado di conseguire il risultato prefissato senza andare oltre quanto necessario per raggiungerlo (Corte UE 22 febbraio 2002 C 390/99 Canal Satelite). Sui principi di proporzionalità e adeguatezza dell’azione pubblica hanno attinto a piene mani anche i giudici nazionali, ed esempio in Cons. St., sez. V, 14 aprile 2006 n. 2087, mentre per TAR Lazio Roma 12 luglio 2006 n. 10485, tali principi obbligano la pubblica amministrazione ad adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti.

Torniamo sul tema, affrontato in una recente news, della difficile convivenza tra le esigenze di salvaguardia del patrimonio artistico dei nostri centri storici e quelle di sviluppo delle attività che vi sono insediate, con particolare riferimento al commercio e alla somministrazione. È interessante notare come, dopo la liberalizzazione di licenze ed orari delle attività, le amministrazioni comunali stiano cercando di correre ai ripari, con misure finalizzate a garantire la vivibilità e la fruibilità dei nuclei storici, che per ovvie ragioni costituiscono il punto di maggiore concentrazione dei servizi commerciali diretti al turista o, più genericamente, al consumatore che si sposta a piedi, sulle due ruote o con mezzi pubblici. Coniugare tutela e sviluppo è tuttavia un’operazione tutt’altro che facile, data la complessità e la molteplicità degli interessi in gioco. La più recente evoluzione giurisprudenziale, prendendo spunto da precedenti più datati, si è sforzata di offrire alcuni criteri per orientare gli operatori impegnati nella composizione di questo annoso conflitto. Risale infatti al 2002 la paradigmatica presa di posizione della giurisprudenza comunitaria nei confronti dell’intervento pubblico, che deve essere in grado di conseguire il risultato prefissato senza andare oltre quanto necessario per raggiungerlo (Corte UE 22 febbraio 2002 C 390/99 Canal Satelite). Sui principi di proporzionalità e adeguatezza dell’azione pubblica hanno attinto a piene mani anche i giudici nazionali, ed esempio in Cons. St., sez. V, 14 aprile 2006 n. 2087, mentre per TAR Lazio Roma 12 luglio 2006 n. 10485, tali principi obbligano la pubblica amministrazione ad adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti.

Ma è in alcuni, recentissimi casi che la giurisprudenza ha applicato i citati principi con sempre maggiore precisione. In Tar Lombardia – Brescia Sez. I, Sentenza 09/12/2013, n. 1102, è stata annullata una limitazione, adottata dal Comune di Sirmione, in merito alle modalità di consumazione di alcuni prodotti alimentari nel centro storico. Il provvedimento comunale vietava in tale area “…la consumazione di alimenti, cibi precotti o pasti preparati e frutta, eccetto gelati e granite”. Altro divieto riguardava gli esercizi di vendita, che in caso non fosse previsto il consumo sul posto dei propri prodotti, dovevano consegnarli al cliente “in buste di carta pesante a sacchetto… chiuse mediante sistema meccanico o altro, in modo da non consentirne un’apertura accidentale” e recanti “in lingua italiana, inglese, tedesca e francese il divieto di consumarne il contenuto nelle aree pubbliche del centro storico”. Dopo una rapida carrellata sul quadro giurisprudenziale in materia, il Tar ha ritenuto di annullare il provvedimento comunale in quanto “…l’adeguatezza della misura non sussiste, in primo luogo a livello di interessi coinvolti. A fronte dell’interesse imprenditoriale alla sopravvivenza della propria impresa, anche in termini di redditività positiva, è posto infatti un interesse non ben definito, che per solito si identifica col decoro urbano”. Tale interesse – continua la Sentenza n. 1102/2013 – attiene praticamente soltanto a profili estetici, ed è diverso da quello volto ad evitare l’imbrattamento dei luoghi, già presidiato da norme speciali. Se in termini di decoro urbano può essere condiviso che lo spettacolo di persone intente a consumare un pasto per strada non sia una vista molto edificante, “…non pare che tale giudizio sia universalmente condiviso, in modo da giustificare un intervento radicalmente proibitivo, rivolto sia ai consumatori, col divieto di consumo, sia ai legittimi rivenditori con l’imposizione di modalità speciali di vendita non richieste dall’igiene”.

In altro caso, deciso dal Consiglio di Stato con la recentissima Sentenza n. 1860 del 16/04/2014, un imprenditore si è visto negare la possibilità di apertura di un pubblico esercizio nel Sestriere San Marco a Venezia, in quanto l’ordinanza sindacale n. 384 del 20 luglio 2007 aveva previsto che nell’area interessata era possibile ottenere nuove autorizzazioni solo in caso di cessazioni di identici titoli precedentemente rilasciati. Anche il trasferimento di locali in quest’area rimaneva vincolato a non superare il limite di complessivi 160 esercizi presenti.

Il Collegio ha ritenuto che la possibilità di introdurre limiti all’esercizio di attività economiche posti a tutela dei beni storici e artistici è riconosciuta in modo particolarmente pregnante nel caso della città di Venezia, che secondo la stessa Giurisprudenza amministrativa “…è titolare di poteri connotati da particolare ampiezza e ristretta sindacabilità a tutela e salvaguardia” dei beni storici, al fine di “rendere maggiormente fruibili e di qualità gli indispensabili servizi pubblici connessi a tale inestimabile patrimonio” (Sentenze nn. 859/2013 e 824/2008). Tuttavia, la mancanza di un’adeguata istruttoria, unitamente alle carenze motivazionali che affliggevano l’ordinanza del 2007, ha comportato l’illegittimità del diniego. “A tutt’oggi – si legge nel provvedimento comunale – i locali di pubblico esercizio presenti sul territorio comunale sono in numero tale da soddisfare pienamente i bisogni di fruizione sia dei residenti che dei turisti, essendo i locali allocati in tutte le aree cittadine, in particolare lungo i percorsi turistici che si snodano nella città antica”, e che occorre perciò stabilire “una precisa quantità di locali di pubblico esercizio distribuiti in modo congruo”.

Il diniego – secondo il Consiglio di Stato – risulta pertanto la conseguenza di un sostanziale contingentamento del numero delle licenze di somministrazione di alimenti e bevande, fissate aprioristicamente in 160, in violazione di quella stessa normativa nazionale che ammette limitazioni solo per ragioni di sostenibilità (si vedano Cons. St. nn. 2536/2011, 1973/2011, 2808/2009, e di primo grado: TAR Lombardia – Milano n. 2271/2013).

Nella successiva Sentenza n. 1861/2014, il Consiglio di Stato si è dovuto occupare di un ricorso contro un provvedimento del Comune di Forte dei Marmi che ha disposto la cessazione dell’attività per un esercizio in cui erano installate slot machine e apparecchi VTL, in quanto l’esercizio è stato attivato dopo l’adozione di una delibera che vietava tali attività nel centro della cittadina versigliese. L’atto comunale è stato ritenuto legittimo sia in primo grado che in appello, costituendo diretta applicazione della norma contenuta nell’art. 98, comma 1, l.r. n. 28/2005, secondo la quale “Al fine di valorizzare e tutelare le aree di particolare interesse del proprio territorio, i comuni possono sottoporre l’attività commerciale a particolari limitazioni e prescrizioni, anche individuando attività o merceologie incompatibili con le esigenze di tutela o con la natura delle aree”. Quanto alle censure legate alla violazione della concorrenza, sulle stesse il Collegio non si è espresso, in quanto costituivano motivi nuovi sollevati per la prima volta in appello.

Nonostante la sempre maggiore disponibilità di casistica a riguardo, coniugare la fruibilità dei beni storici alle istanze di sviluppo delle attività imprenditoriali, specie in periodo di crisi, è una delle sfide più ardue per le amministrazioni, senza parlare della necessità di tenere nella giusta considerazione le esigenze di vivibilità e il diritto al riposo dei residenti (v. Corte cost., n. 299/2012). Inoltre, fare appello a proporzionalità e adeguatezza come criteri di metodo non basta ad orientare in modo univoco le scelte dei decisori pubblici, proprio per l’ampiezza di tali clausole generali e l’estrema varietà e diversità delle situazioni concrete. Perché una scelta possa dirsi legittima in quanto adeguata e proporzionata, occorre che la stessa si giustifichi in base a rilevazioni fattuali e dati certi, frutto di approfondite istruttorie in grado di dimostrare che la limitazione adottata si impone come ineluttabile al fine di tutelare altri interessi generali di pari rango (decoro urbano, vivibilità, diritto al riposo, ecc.) e comporta una compressione delle libertà economiche nella misura strettamente necessaria a raggiungere gli obiettivi di tutela. (Michele Deodati)