La recente spinta legislativa in direzione delle liberalizzazioni sembra aver incontrato una battuta d’arresto, proprio quando il Tar Lombardia ha ritenuto disapplicabile la disposizione contenuta in uno strumento urbanistico comunale che escludeva l’insediabilità e l’ampliamento delle medie strutture di vendita in una determinata area del territorio. Lo stop alle liberalizzazioni è giunto dal D.L. 21 giugno 2013 n. 69, convertito dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, meglio conosciuto come decreto “del fare”, che ha modificato l’articolo 31 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 (decreto “Salva Italia”), aggiungendo al secondo comma la possibilità, per Regioni ed enti locali, di prevedere, “senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali”. Questa nuova facoltà riconosciuta agli enti territoriali si muove in controtendenza rispetto al quadro normativo in cui si inserisce: lo stesso art. 31, oggetto di modifica, sancisce poco più sopra il principio di “libertà di apertura” senza vincoli, in stridente contrasto con la possibilità di creare aree off-limits all’insediabilità di nuovi esercizi commerciali. A destare perplessità, è l’assoluta mancanza di criteri guida per governatori regionali e sindaci nell’introduzione di tali limitazioni.

La recente spinta legislativa in direzione delle liberalizzazioni sembra aver incontrato una battuta d’arresto, proprio quando il Tar Lombardia ha ritenuto disapplicabile la disposizione contenuta in uno strumento urbanistico comunale che escludeva l’insediabilità e l’ampliamento delle medie strutture di vendita in una determinata area del territorio. Lo stop alle liberalizzazioni è giunto dal D.L. 21 giugno 2013 n. 69, convertito dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, meglio conosciuto come decreto “del fare”, che ha modificato l’articolo 31 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 (decreto “Salva Italia”), aggiungendo al secondo comma la possibilità, per Regioni ed enti locali, di prevedere, “senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali”. Questa nuova facoltà riconosciuta agli enti territoriali si muove in controtendenza rispetto al quadro normativo in cui si inserisce: lo stesso art. 31, oggetto di modifica, sancisce poco più sopra il principio di “libertà di apertura” senza vincoli, in stridente contrasto con la possibilità di creare aree off-limits all’insediabilità di nuovi esercizi commerciali. A destare perplessità, è l’assoluta mancanza di criteri guida per governatori regionali e sindaci nell’introduzione di tali limitazioni.

Malgrado ciò, una recente sentenza del Tar Lombardia (n. 2271 del 10 luglio scorso, depositata il 10 ottobre), emessa in concomitanza con la conversione del decreto del fare, offre diversi spunti per orientare la programmazione urbanistica commerciale. Oggetto del ricorso al Tar Lombardia, culminato nella Sentenza n. 2271 del 10 ottobre 2013, il diniego dell’autorizzazione all’ampliamento della superficie di vendita di una media struttura, al fine di estenderla dagli attuali 600 mq. a mq. 804. L’intervento non avrebbe richiesto il consumo di nuovi spazi, ma una semplice redistribuzione dell’area interna al medesimo edificio, da realizzare riducendo la superficie del magazzino a vantaggio di quella commerciale, senza modificarne volume e sagoma. Secondo il Comune di San Giuliano Milanese, l’ampliamento non sarebbe consentito dalle vigenti disposizioni di urbanistica commerciale recepite dal PGT (Piano di Governo del Territorio)  le quali, all’interno degli ambiti territoriali ATUC 1-2-3, caratterizzati dalla prevalenza di edifici e destinazione residenziale, escludono l’insediamento di medie strutture di vendita con superficie superiore ai 600 metri quadrati. Il Tar ha ritenuto che la previsione di un incondizionato divieto di apertura di medie strutture di vendita di superficie superiore a 600 mq. nella zona denominata “ambito urbano consolidato n. 2” del PGT, contrasti con la direttiva servizi n. 123/2006/CE e con tutte le successive disposizioni nazionali finalizzate alla liberalizzazione dei mercati e delle attività commerciali. A sostegno, il Tribunale ripercorre la “lunga e travagliata” evoluzione della normativa italiana in materia, partendo dalla concezione dirigistica del piani del commercio di cui alla legge n. 476/71, per passare al d. lgs. 114/1998 (primo decreto Bersani), che ha introdotto un nuovo sistema di pianificazione basato su una forte integrazione fra urbanistica e disciplina economica delle attività commerciali. Per superare le opposte interpretazioni di chi ha voluto vedere nei PRG un nuovo strumento per condizionare lo sviluppo economico e quanti invece sostenevano che la pianificazione urbanistica non potesse limitare le dinamiche di mercato, lo stesso legislatore  è intervenuto con il d.l. n. 223/2006, vietando l’introduzione di limiti riferiti a quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello territoriale sub regionale. L’evoluzione normativa è poi proseguita con l’avvento della direttiva servizi, n. 123/2006/CE, volta alla riduzione dei vincoli procedimentali e sostanziali gravanti sulle attività di servizi, al fine di favorire la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi. Il principio cardine della nuova regolamentazione costituisce una rivitalizzazione dei vecchio art. 41 Cost., stabilendo che l’iniziativa economica non possa, di regola, essere assoggettata ad autorizzazioni e limitazioni del rapporto fra domanda ed offerta, essendo ciò consentito solo qualora sussistano motivi imperativi di interesse generale rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di Giustizia. All’interno del solco tracciato dalla direttiva servizi si sono mossi tutti i successivi interventi legislativi in materia di tutela della concorrenza, a partire dal d. lgs. n. 59/2010, di recepimento della stessa direttiva, passando per le misure contenute nel d.l. n. 138/2011, convertito in l. n. 148/2011 (Manovra bis), d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011 (Salva Italia), d.l. 1/2012, convertito in l. n. 27/2012 (Cresci Italia).  Costituisce una costante di tutti questi atti normativi – secondo il Tar Lombardia –  la distinzione fra atti di programmazione economica – che in linea di principio non possono più essere fonte di limitazioni all’insediamento di nuove attività – e atti di programmazione aventi natura non economica, i quali, invece, nel rispetto del principio di proporzionalità, possono imporre limiti rispondenti ad esigenze annoverabili fra i motivi imperativi di interesse generale. Tale distinzione – prosegue il ragionamento del Giudice – deve essere operata anche nell’ambito degli atti di programmazione territoriale, i quali non vanno esenti dalle verifiche prescritte dalla direttiva servizi per il solo fatto di essere adottati nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, dovendosi verificare se in concreto essi perseguano finalità di tutela dell’ambiente urbano o, comunque, riconducibili all’obiettivo di dare ordine e razionalità all’assetto del territorio, oppure perseguano la regolazione autoritativa dell’offerta sul mercato dei servizi attraverso restrizioni territoriali alla libertà di insediamento delle imprese. Il divieto colpisce anche gli atti di programmazione che impongano “limiti territoriali” all’insediamento (artt. 31, comma 1 e 34, comma 3 del D.L. 201/2011). Ne consegue che sono da considerarsi abrogate le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongano limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscano, condizionino o ritardino l’avvio di nuove attività economiche o l’ingresso di nuovi operatori economici (art. 1 del D.L. n. 1/2012). Un siffatto quadro normativo impone al Giudice “chiamato a sindacare la legittimità degli atti di pianificazione urbanistica che dispongono limiti o restrizioni all’insediamento di nuove attività economiche in determinati ambiti territoriali, l’obbligo di effettuare un riscontro molto più penetrante di quello che si riteneva essere consentito in passato; e ciò per verificare, attraverso un’analisi degli atti preparatori e delle concrete circostanze di fatto che a tali atti fanno da sfondo, se effettivamente i divieti imposti possano ritenersi correlati e proporzionati a effettive esigenze di tutela dell’ambiente urbano o afferenti all’ordinato assetto del territorio sotto il profilo della viabilità, della necessaria dotazione di standard o di altre opere pubbliche, dovendosi, in caso contrario, reputare che le limitazioni in parola non siano riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e siano, perciò, illegittime”. Nel caso posto all’attenzione dei Giudici lombardi, l’istruttoria disposta in corso di giudizio non ha evidenziato “alcun  elemento che possa ricollegare il divieto di insediamento di medie strutture di vendita di superficie superiore a mq 600 nella zona denominata ambito urbano consolidato n. 2 ad esigenze di ordine ambientale o urbanistico”. La scelta in concreto ritenuta illegittima riguarda la collocazione all’esterno del centro abitato delle medie strutture di superficie superiore a mq. 600, in ossequio ad una supposta migliore accessibilità e al fine di riutilizzare le aree produttive dismesse attraverso interventi di riqualificazione urbanistica. Al contrario, nelle aree residenziali è stato posto un divieto assoluto di insediamento ed ampliamento delle superfici commerciali, con lo scopo di evitare un impatto negativo sulla viabilità e, al contempo, salvaguardare la “rete distributiva storica”. Il Tar ha ritenuto tale percorso argomentativo in contrasto con la comune esperienza, oltre che assolutamente generico ed apodittico, essendo frequente la circostanza per cui nelle zone residenziali delle città si trovano spesso strutture commerciali della media distribuzione anche superiori ai 600 mq. di vendita. Tuttavia, rimane intatto, per i Comuni, il potere di dettare particolari disposizioni di tutela per i centri storici o per fronteggiare situazioni di criticità della rete infrastrutturale o viabilistica, purché le stesse siano supportate da “specifiche analisi relative al’impatto dei flussi di traffico in relazione all’assetto delle rete viaria”, che nel caso concreto sono mancate. Il Tar conclude sostenendo che in difetto di adeguamento dei propri strumenti urbanistici nei termini previsti alla normativa nazionale in materia di concorrenza, il Comune  avrebbe dovuto ritenere abrogate le norme che hanno vietato l’ampliamento richiesto. Il provvedimento di diniego impugnato, costituendo applicazione di una disposizione non più efficace, in quanto da ritenersi abrogata per le ragioni anzidette, è stato considerato illegittimo e quindi annullato.

Nel frattempo, la modifica all’articolo 31 del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201 ad opera del decreto del fare, ha concesso la possibilità di reintrodurre in sede di programmazione urbanistica quelle stesse limitazioni che la legislazione precedente si era così faticosamente sforzata di vietare. Si apre così la strada per la creazione di intere zone off-limits per il commercio, e le aree a vocazione produttivo-commerciale saranno esposte all’esercizio di un nuovo potere vincolistico di portata amplissima. Tuttavia, la Sentenza n. 2271/2013 del Tar Lombardia offre una difesa in tal senso, ammettendo i limiti solo se giustificati da approfondite risultanza istruttorie, in quanto proporzionati e finalizzati alla tutela di interessi generali. Guardando al clima di sospetto, se non di aperto ostruzionismo, che storicamente ha sempre accompagnato l’attuazione delle liberalizzazioni, è evidente che, da parte di molte Regioni ed enti locali, non mancheranno tentativi strumentali per rispolverare i tanto vituperati contingenti numerici. (Michele Deodati)