Dopo l’entrata in vigore del D.L. “Sblocca Italia” (n. 133/2014, convertito in L. n. 164/2014), le Regioni hanno il compito di mettere mano alla propria legislazione per adeguarla alle nuove regole nazionali sul rilancio dell’edilizia sostenibile.

La Regione Emilia Romagna è già intervenuta sull’applicazione del decreto “Sblocca Italia” con la Circolare n. 442803 del 21/11/2014 dell’Assessorato Programmazione Territoriale, mentre con la Circolare 151451 del 11/03/2015, a firma degli Assessorati Programmazione Territoriale e Commercio, oggetto di approfondimento sono i mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti con particolare riferimento alle attività commerciali, a seguito del nuovo articolo 23-ter inserito nel D.P.R. n. 380/2001.

Dopo l’entrata in vigore del D.L. “Sblocca Italia” (n. 133/2014, convertito in L. n. 164/2014), le Regioni hanno il compito di mettere mano alla propria legislazione per adeguarla alle nuove regole nazionali sul rilancio dell’edilizia sostenibile.

La Regione Emilia Romagna è già intervenuta sull’applicazione del decreto “Sblocca Italia” con la Circolare n. 442803 del 21/11/2014 dell’Assessorato Programmazione Territoriale, mentre con la Circolare 151451 del 11/03/2015, a firma degli Assessorati Programmazione Territoriale e Commercio, oggetto di approfondimento sono i mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti con particolare riferimento alle attività commerciali, a seguito del nuovo articolo 23-ter inserito nel D.P.R. n. 380/2001. La nuova norma statale ha introdotto le seguenti novità:

• nuove categorie funzionali delle destinazioni d’uso caratterizzate da un diverso carico urbanistico e distinte in: 1) residenziale; 2) turistico-ricettiva; 3) produttiva e direzionale; 4) commerciale; 5) rurale.
• la spinta a liberalizzare il passaggio da un uso all’altro nell’ambito della stessa categoria, qualificando un diverso carico urbanistico solo in caso di passaggio da una categoria funzionale all’altra.
• Il passaggio da un uso all’altro nell’ambito della stessa categoria funzionale è sempre ammesso, salva la diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali.
• La prevalenza in termini di superficie utile quale criterio al fine di determinare la destinazione d’uso di un fabbricato.

Il mutamento di destinazione d’uso trova una compiuta disciplina in Emilia Romagna ad opera dell’art. 28 della l.r. n. 15/2013, secondo cui ogni passaggio dall’uso attuale ad altro uso compatibile in base agli strumenti di pianificazione, assume rilevanza a fini urbanistici ed è assoggettato a titolo abilitativo edilizio.

In particolare, il mutamento d’uso senza opere è soggetto a CIL asseverata se non comporta aumento del carico urbanistico, mentre è richiesta la SCIA se occorre un incremento delle dotazioni territoriali e pertinenziali, che andranno appositamente reperite, con la possibilità di monetizzarle nei casi previsti dalla l.r. n. 20/2000.

In caso siano previste opere, il mutamento d’uso è soggetto al titolo edilizio necessario per tali opere.

La Circolare ci tiene a precisare, in sintesi, che nell’Ordinamento emiliano ogni mutamento di destinazione d’uso è rilevante urbanisticamente, è subordinato a titolo edilizio anche oneroso ed è consentito solo nei confronti di usi considerati ammissibili dal piano e a condizione che sussistano le dotazioni territoriali e pertinenziali richieste.

Ma quali sono gli effetti del decreto “Sblocca Italia” nei riguardi della normativa sul commercio? La Regione Emilia Romagna ha cercato di dare una risposta a questo interrogativo prendendo come punto di riferimento la direttiva Bolkestein (2006/123/CE).

La disciplina in materia di insediamenti commerciali, contenuta nella D.C.R. n. 1253/1999, individua diverse tipologie di esercizi, differenziate per dimensione e merceologia. Diverso sarà pertanto anche il carico urbanistico, le dotazioni territoriali richieste, i parcheggi pertinenziali, i requisiti di accessibilità.

In base alla tipologia di struttura, variano le destinazioni rinvenibili nell’ambito di ciascuna categoria funzionale. Un possibile cambio d’uso dall’una all’altra dovrà quindi fare i conti con la disciplina urbanistica che ne detta localizzazione, ammissibilità e necessità di reperire le dotazioni territoriali o pertinenziali. Per legittimare il passaggio da una tipologia all’altra, secondo la Regione, occorre una previsione espressa dello strumento urbanistico e la  possibilità di reperire i relativi standard.

A sostegno dei propri assunti, la Circolare regionale ha fatto riferimento ad una recente sentenza del T.A.R. di Parma (n. 6/2015), che ha negato la trasformazione da non alimentare ad alimentare una media struttura di vendita per incompatibilità urbanistica del cambio di settore. Il Tribunale ha ritenuto che il divieto posto dalla strumentazione locale fosse preordinato a tutelare esigenze di ordine urbanistico adeguatamente supportate in sede istruttoria, con valutazioni inerenti l’assetto del territorio urbano, la dotazione di parcheggi pertinenziali e di aree per il carico e scarico merci, gli standard urbanistici, l’accessibilità, l’impatto sul sistema viario, riferite in definitiva al carico urbanistico.

La Regione ha preso spunto da questo caso per chiarire che la direttiva comunitaria n. 2006/123/CE ha sancito l’illegittimità degli atti di programmazione economica, contenenti limiti numerici all’insediamento delle attività, ma non degli atti di programmazione territoriale ed urbanistica, che possono porre limitazioni finalizzate alla tutela di interessi generali quali l’ambiente urbano, l’ordinato e razionale assetto del territorio.

La Regione riprende questi argomenti concludendo che “le scelte compiute dagli organi preposti nell’ambito degli strumenti di pianificazione vigente di livello provinciale e comunale, per quanto attiene sia alle tipologie commerciali sia al settore merceologico dell’attività, continuano a trovare applicazione e i passaggi dall’uno all’altra di dette tipologie di esercizi commerciali, così come i nuovi insediamenti, sono autorizzabili solo se conformi agli strumenti urbanistici vigenti”.

La Regione Emilia Romagna non sembra aver tratto conclusioni sufficientemente precise in rapporto alla complessa questione dei limiti “territoriali”, considerandoli attendibili solo perché inseriti in atti di programmazione territoriale e urbanistica.

A monte della citata sentenza del T.A.R. Parma, vi è un precedente del T.A.R. Lombardia, la sentenza n. 2271/2013, secondo cui  alla luce del quadro normativo sulle liberalizzazioni, e in particolare di quanto stabilito dall’art. 31 del decreto n. 201/2011 (che ha introdotto il principio generale della libertà di apertura di nuovi  esercizi  commerciali  sul  territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura), il controllo sugli atti di programmazione urbanistica assume contorni molto più penetranti rispetto al passato, “per verificare, attraverso un’analisi degli atti preparatori e delle concrete circostanze di fatto che a tali atti fanno da sfondo, se effettivamente i divieti imposti possano ritenersi correlati e proporzionati a effettive esigenze di tutela dell’ambiente urbano o afferenti all’ordinato assetto del territorio sotto il profilo della viabilità, della necessaria dotazione di standard o di altre opere pubbliche, dovendosi, in caso contrario, reputare che le limitazioni in parola non siano riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e siano, perciò, illegittime“.

Non è dunque sufficiente, perché possano dirsi leciti, che i limiti territoriali siano contenuti negli strumenti di pianificazione.

Anche le previsioni degli strumenti di pianificazione provinciale e comunale non sfuggono al più penetrante controllo circa la proporzionalità e l’adeguatezza delle restrizioni eventualmente previste all’insediamento o trasformazione di attività commerciali. (Michele Deodati)