Una società attiva nella distribuzione commerciale ottiene un permesso di costruire per un complesso commerciale della media distribuzione. La struttura, da adibire ad uffici e negozi di uso pubblico, è prevista su un terreno in zona F1 di PRG, che le NTA destinano a “servizi di quartiere” intesi quali “servizi per l’urbanizzazione secondaria relativi alle zone residenziali. In tali zone sono consentite la costruzione di: a) asili nido e scuole materne , scuole elementari e medie inferiori (scuola dell’obbligo); b) attrezzature di interesse comune, religiose, culturali sociali, assistenziali amministrative, per pubblici esercizi, etc.”
A seguito di un esposto che ha rilevato l’illegittimità del titolo edilizio, evidenziandone l’incompatibilità con lo strumento urbanistico, la Provincia ha dato corso al procedimento di annullamento del permesso di costruire ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001, culminato nell’adozione del provvedimento impugnato. A fondamento della sostenuta illegittimità, due fondamentali argomentazioni: l’incompatibilità dell’intervento realizzato con la destinazione a zona F1 del suolo su cui esso ricade; l’assenza di uno strumento convenzionato, accessorio al titolo abilitativo, che garantisca la destinazione impressa all’edificio (negozi e pubblici esercizi, con relativi spazi vincolati a parcheggio). Secondo la ricorrente, al contrario, le NTA del Comune ammettono la destinazione a negozi e uffici, in quanto un’interpretazione più restrittiva comporterebbe inammissibili valutazioni di opportunità più vicine alla revoca che all’annullamento.
Una società attiva nella distribuzione commerciale ottiene un permesso di costruire per un complesso commerciale della media distribuzione. La struttura, da adibire ad uffici e negozi di uso pubblico, è prevista su un terreno in zona F1 di PRG, che le NTA destinano a “servizi di quartiere” intesi quali “servizi per l’urbanizzazione secondaria relativi alle zone residenziali. In tali zone sono consentite la costruzione di: a) asili nido e scuole materne , scuole elementari e medie inferiori (scuola dell’obbligo); b) attrezzature di interesse comune, religiose, culturali sociali, assistenziali amministrative, per pubblici esercizi, etc.”
A seguito di un esposto che ha rilevato l’illegittimità del titolo edilizio, evidenziandone l’incompatibilità con lo strumento urbanistico, la Provincia ha dato corso al procedimento di annullamento del permesso di costruire ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. n. 380/2001, culminato nell’adozione del provvedimento impugnato. A fondamento della sostenuta illegittimità, due fondamentali argomentazioni: l’incompatibilità dell’intervento realizzato con la destinazione a zona F1 del suolo su cui esso ricade; l’assenza di uno strumento convenzionato, accessorio al titolo abilitativo, che garantisca la destinazione impressa all’edificio (negozi e pubblici esercizi, con relativi spazi vincolati a parcheggio). Secondo la ricorrente, al contrario, le NTA del Comune ammettono la destinazione a negozi e uffici, in quanto un’interpretazione più restrittiva comporterebbe inammissibili valutazioni di opportunità più vicine alla revoca che all’annullamento.
Parte ricorrente evidenzia inoltre l’insussistenza di un interesse pubblico, diverso dall’astratto ripristino della legalità, che giustifichi il ricorso all’autotutela senza alcuna considerazione per l’interesse privato e per l’affidamento ingenerato dallo stato di avanzata edificazione.
Il T.A.R. Puglia, con la sentenza n. 47 del 14/01/2015, ha accolto quest’ultima impostazione, ritenendo che la motivazione addotta dalla Provincia nell’atto di annullamento sia del tutto inconsistente, in quanto l’aspetto relativo alla comparazione degli interessi, e, in particolare, alla prevalenza dell’interesse pubblico su quello privato, si è risolto in una mera tautologia, lasciando del tutto insoddisfatti i requisiti richiesti dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990 (sussistenza di un interesse pubblico, termine ragionevole, interessi dei destinatari e dei controinteressati).
A detta del Tribunale, l’interesse pubblico alla base del potere di autotutela deve configurarsi come attuale e prevalente rispetto alle posizioni giuridiche private costituitesi e consolidatesi medio tempore, essendo insufficiente il riferimento al mero ripristino della legalità violata. Ad assumere importanza centrale, è la valutazione comparativa degli interessi in conflitto, soprattutto rispetto a situazioni consolidate.
A fronte della necessità di addivenire ad un nuovo esercizio del potere da parte della Provincia, il T.A.R. si è soffermato sulla questione nodale connessa alla compatibilità urbanistica di medie e grandi strutture di vendita in zona F1, facendo riferimento allo specifico precedente in materia, costituito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2578/2012, che ha inequivocabilmente escluso tale compatibilità. Secondo il Collegio d’appello, l’intervento oggetto del permesso di costruire annullato non può essere ricompreso nella lettera b) delle N.T.A. del Comune, in quanto per “attrezzature di interesse comune” devono intendersi quelle “religiose, culturali, sociali, assistenziali amministrative, per pubblici esercizi….”. La polifunzionalità della struttura, che accanto a servizi squisitamente commerciali offrirebbe attività complementari legate al benessere e allo sport, e l’impegno a mantenere la destinazione a pubblico servizio, formalizzata con un apposito atto unilaterale d’obbligo sottoposto a trascrizione, non costituiscono ragioni sufficienti a superare il contrasto con le norme urbanistiche che disciplinano l’urbanizzazione secondaria. Secondo il Consiglio di Stato,le tipologie indicate nell’elenco contenuto nell’art. 16, comma 8, del D.P.R. 380/2001, appaiono “tutte tese a soddisfare interessi essenziali della persona di natura non commerciale, salvo che per i mercati di quartiere, i quali costituiscono una forma distributiva storicamente presente ed importante nel contesto commerciale italiano, caratterizzata dalla presenza di più operatori commerciali su aree pubbliche, specializzati nella vendita di prodotti “freschi” a prezzi tendenzialmente più bassi (…). In questo senso i mercati di quartiere possono considerarsi “pubblici esercizi” rientranti nell’ampia nozione di intervento di urbanizzazione secondaria, ossia strutture commerciali pubbliche adibite al piccolo commercio al minuto di generi alimentari di prima necessità o comunque di uso quotidiano”. Dunque medie e grandi strutture di vendita sono state escluse dalla compatibilità con la nozione di attrezzatura d interesse comune.
Il T.A.R. supera anche il rilievo difensivo secondo il quale la l.r. n. 6/1979 prevede le attrezzature commerciali e i mercati tra le opere di urbanizzazione secondaria. In realtà, una lettura costituzionalmente orientata di tale norma, impone di interpretarla in senso estremamente restrittivo, con unico riferimento ai mercati di quartiere. (Michele Deodati)