Da circa un decennio, la distinzione tra aggregazioni di esercizi e centri commerciali è stata al centro di un articolato dibattito, che ha visto le Regioni protagoniste nel tentare di elaborare discipline dettagliate in grado di arginare il proliferare di insediamenti costituiti da una pluralità di strutture apparentemente inserite in un unico contesto, ma in realtà prive di elementi quali struttura a destinazione specifica, infrastrutture comuni e gestione unitaria degli spazi di servizio, che la normativa ritiene necessari per essere in presenza di un centro commerciale (art. 4 d. lgs. 114/98).

La distinzione non è solo teorica, ma assume notevoli risvolti pratici quando si tratta di stabilire l’iter istruttorio a cui sono sottoposti i progetti relativi ad esercizi aggregati ma tuttavia indipendenti rispetto ai centri commerciali propriamente detti: nel primo caso l’istruttoria interessa la sola amministrazione comunale e può concludersi in tempi molto rapidi (art. 8 d. lgs. 114/98), in quanto la superficie di vendita degli esercizi presi singolarmente non supera mai la soglia della grande distribuzione, mentre nel secondo caso si allarga anche a Provincia e Regione in Conferenza di servizi, con tempi inevitabilmente più lunghi, costi più elevati ed esiti talvolta incerti (art. 9 d. lgs. 114/98).

Da circa un decennio, la distinzione tra aggregazioni di esercizi e centri commerciali è stata al centro di un articolato dibattito, che ha visto le Regioni protagoniste nel tentare di elaborare discipline dettagliate in grado di arginare il proliferare di insediamenti costituiti da una pluralità di strutture apparentemente inserite in un unico contesto, ma in realtà prive di elementi quali struttura a destinazione specifica, infrastrutture comuni e gestione unitaria degli spazi di servizio, che la normativa ritiene necessari per essere in presenza di un centro commerciale (art. 4 d. lgs. 114/98).

La distinzione non è solo teorica, ma assume notevoli risvolti pratici quando si tratta di stabilire l’iter istruttorio a cui sono sottoposti i progetti relativi ad esercizi aggregati ma tuttavia indipendenti rispetto ai centri commerciali propriamente detti: nel primo caso l’istruttoria interessa la sola amministrazione comunale e può concludersi in tempi molto rapidi (art. 8 d. lgs. 114/98), in quanto la superficie di vendita degli esercizi presi singolarmente non supera mai la soglia della grande distribuzione, mentre nel secondo caso si allarga anche a Provincia e Regione in Conferenza di servizi, con tempi inevitabilmente più lunghi, costi più elevati ed esiti talvolta incerti (art. 9 d. lgs. 114/98).

Le Regioni hanno affrontato il fenomeno con discipline sempre più dettagliate ed esaustive, attingendo dalla sterminata casistica sull’argomento. Così ha operato la Regione Sardegna  (l.r. 18/05/2006, n. 5, art. 3, comma 5), elaborando la seguente definizione: “Il centro commerciale è considerato grande struttura di vendita quando è promosso, progettato o realizzato o gestito con una politica commerciale unitaria, con più esercizi commerciali, inseriti in una o più strutture funzionalmente collegate, anche se separate da strade o spazi pubblici, indipendentemente dalla loro destinazione urbanistica e dall’eventuale presenza di altre tipologie di attività”. La Lombardia si è posta il problema ancor prima, prevedendo al punto 5.2 del Programma Triennale 2003/05, l’impossibilità per i Comuni di rilasciare autorizzazioni per medie strutture artificiosamente distinte ma nel loro insieme assimilabili ad esercizi della grande distribuzione. In seguito, con la d.g.r. n. 5054/07 (Modalità applicative), il precetto iniziale si è ulteriormente arricchito e articolato in una serie di casi paradigmatici tra i più ricorrenti nella casistica, tra cui spicca la definizione di “parco commerciale”, costituito da almeno due medie o grandi strutture di vendita ubicate in aree contigue, sul medesimo asse viario e con un sistema di accessibilità in comune. In questi casi, l’unicità del complesso giustificava il ricorso alla procedura in Conferenza di servizi. L’affacciarsi dell’insieme di esercizi commerciali su vie e piazze pubbliche escludeva l’unicità propria del centro commerciale. Questa posizione piuttosto restrittiva ha caratterizzato anche la successiva evoluzione della normativa lombarda, e il divieto di autorizzare separatamente medie strutture distinte solo in apparenza si ritrova anche nel Programma Triennale 2006/08, nella d.g.r. n. 6024/07 e nella recentissima d.g.r. n. 1193/13.

In Piemonte vige una delle regolamentazioni più complesse e restrittive, per cui le aggregazioni di esercizi sono considerate in senso unitario anche se separate da viabilità pubblica, e possono evitare la Conferenza di servizi solo al darsi di particolari condizioni (d.c.r. 563/13414/99 e successive modifiche).

Risale invece al 2005 l’intervento della Regione Emilia Romagna sul tema. Con la d.g.r. n. 653, di modifica della d.g.r. n. 1253/99, è stabilito che “deve essere considerata unitariamente, ai fini dell’individuazione delle norme sulle procedure autorizzative e delle prescrizioni e requisiti urbanistici, l’aggregazione di più esercizi commerciali, anche se collocati in unità edilizie distinte, purché situate in un lotto unitario e dotate di collegamenti funzionali ed, in ogni caso, quando gli esercizi siano collocati in unità edilizie fisicamente accostate”.

Nel’art. 3 della l.r. veneta n. 50/2012, è definito parco commerciale “l’aggregazione di esercizi commerciali che costituisce una grande struttura di vendita può assumere configurazione di (…) parco commerciale, quando gli esercizi commerciali sono collocati in una pluralità di strutture edilizie a prevalente destinazione commerciale che, per la loro contiguità urbanistica e per (…) accessibilità comune, abbiano un impatto unitario sul territorio e sulle infrastrutture viabilistiche pubbliche”. Di parco commerciale si parla anche in Campania, nella recentissima l.r. n. 1/2014, che considera “parco commerciale, l’aggregazione di medie o grandi strutture di vendita insistenti in immobili distinti e ricadenti nella medesima area territoriale e  funzionale, che condividono la fruizione di un sistema di accessibilità comune, per cui, anche se contraddistinte da autonome autorizzazioni all’apertura, si configurano come un unico progetto commerciale.

Con la Sentenza  n. 451 del 29/01/2014, il Consiglio di Stato è sceso in campo in merito alla differenza tra centro commerciale e aggregazione di medie strutture di vendita insediate nel medesimo contesto, ribaltando la decisione del giudice di primo grado e mantenendosi in linea con altri precedenti di analogo contenuto (Cons. St., Sez. V, 29/10/2009, n. 6686; Sez. IV, 6/5/2013, n. 2446). Nel caso all’esame del supremo Collegio, alcune imprese concorrenti avevano presentato ricorso davanti al Tar Sardegna impugnando la concessione edilizia rilasciata dal Comune, le due conseguenti autorizzazioni amministrative per l’apertura di due medie strutture di vendita per il settore alimentare e non alimentare, della superficie complessiva di mq. 1.730 e mq. 610. Secondo la tesi prospettata dalle ricorrenti, le illegittimità procedurali sarebbero riconducibili alla previsione, in luogo di due medie strutture di vendita separate e distinte, di un’unica struttura, realizzata su un unico lotto di proprietà del medesimo soggetto, in base ad un unico progetto edilizio, con elementi strutturali comuni, tali da configurare i collegamenti materiali e funzionali che caratterizzano il centro commerciale, con il conseguente obbligo di assoggettare la procedura di autorizzazione al ben più complesso iter della Conferenza di servizi. Questa interpretazione ha convinto il giudice di primo grado ma non il giudice d’appello, che ha ritenuto il complesso commerciale riconducibile a due medie strutture separate e del tutto indipendenti. Elemento determinante – secondo il Consiglio di Stato – ai fini di stabilire la presenza di una struttura unitaria, risiede nel “contenuto del progetto” e non “nell’unitarietà dello “strumento” della progettazione e dell’autorizzazione alla realizzazione”. Tali caratteristiche di unitarietà progettuale non si evincono né dal Piano attuativo del comparto interessato, né dalla concessione edilizia, ove l’unico elemento di unificazione delle due medie strutture di vendita è dato dalla loro allocazione in uno stesso fabbricato, presentando per il resto, una totale autonomia nelle aree di carico/scarico, nei parcheggi e negli ingressi. Neppure l’attivazione di un gruppo elettrogeno comune assume rilievo sotto il profilo del collegamento materiale, dato che la messa in comune della fonte energetica è prassi frequente in ogni tipo di condominio di edifici. Anche dal punto di vista gestionale le cose non cambiamo: malgrado la titolarità delle due strutture faccia capo allo stesso gruppo societario, a seguito di un subingresso, non è ancora dimostrata l’unicità della gestione. Tale aspetto assume una valenza solo presuntiva, in quanto “non avvalorato da alcuna pratica commerciale comune (ad esempio, pubblicitaria) né da elementi materiali di collegamento a fini commerciali (quali la presenza di gallerie, di ingressi o di altre infrastrutture comuni), né da una gestione unitaria mirante ad economie di scala (ad esempio, nell’assunzione di personale o nella gestione comune di ordinativi, di contratti di somministrazione o di fornitura, di servizi di qualunque genere) da cui desumere un collegamento funzionale tra le due strutture”. (Michele Deodati)