Con un nuovo provvedimento amministrativo approvato poco prima della pausa natalizia ma pubblicato a fine anno, la Regione Lombardia ha messo mano alla propria regolamentazione in materia di criteri per la valutazione delle domande di apertura e modifica di grandi strutture di vendita e centri commerciali.
Dopo la moratoria introdotta con la l.r. n. 4/2013 del 27 giugno scorso, che aveva bloccato i procedimenti per l’apertura e la modifica delle grandi strutture di vendita fino all’aggiornamento della programmazione regionale sul commercio e dei relativi provvedimenti amministrativi, previsto comunque non oltre il 31/12/2013, la Regione Lombardia è intervenuta nel rispetto dei tempi con la D.g.r. 20 dicembre 2013 n. X/1193, “Disposizioni attuative finalizzate alla valutazione delle istanze per l’autorizzazione all’apertura o alla modificazione delle grandi strutture di vendita conseguenti alla d.c.r. 12 novembre 2013 n. X/187 “Nuove linee per lo sviluppo delle imprese del settore commerciale”, pubblicata sul Bollettino Ufficiale, S.O., n. 53 del 31/12/2013.
Con un nuovo provvedimento amministrativo approvato poco prima della pausa natalizia ma pubblicato a fine anno, la Regione Lombardia ha messo mano alla propria regolamentazione in materia di criteri per la valutazione delle domande di apertura e modifica di grandi strutture di vendita e centri commerciali.
Dopo la moratoria introdotta con la l.r. n. 4/2013 del 27 giugno scorso, che aveva bloccato i procedimenti per l’apertura e la modifica delle grandi strutture di vendita fino all’aggiornamento della programmazione regionale sul commercio e dei relativi provvedimenti amministrativi, previsto comunque non oltre il 31/12/2013, la Regione Lombardia è intervenuta nel rispetto dei tempi con la D.g.r. 20 dicembre 2013 n. X/1193, “Disposizioni attuative finalizzate alla valutazione delle istanze per l’autorizzazione all’apertura o alla modificazione delle grandi strutture di vendita conseguenti alla d.c.r. 12 novembre 2013 n. X/187 “Nuove linee per lo sviluppo delle imprese del settore commerciale”, pubblicata sul Bollettino Ufficiale, S.O., n. 53 del 31/12/2013.
Il nuovo provvedimento si inserisce nell’intricato panorama normativo regionale in materia, costituito dal Testo Unico sul commercio, l.r. n. 6/2010, dal Programma Triennale 2006/08 e dai numerosi provvedimenti attuativi, rispetto ai quali la nuova delibera si propone di operare una prima semplificazione sostituendo le Modalità applicative (d.g.r. n. 5054/2007), i Criteri di valutazione per le grandi strutture in strumenti di programmazione negoziata (d.g.r. n. 7182/2008) e le indicazioni per la valutazione della sostenibilità delle grandi strutture (decreto n. 102/2013).
Ma la razionalizzazione e l’aggiornamento del sistema normativo lombardo in tema di commercio è un cantiere ancora aperto: come affermato dalla stessa amministrazione regionale, solo alcune disposizioni della recentissima d.c.r. 187/2013 sono state accolte nell’allegato A alla d.g.r. del dicembre scorso, mentre tutta una serie di altri indirizzi, tra cui la nuova disciplina delle medie strutture di vendita, ora contenuta nella d.g.r. 5 dicembre 2007 n. 6024, i divieti all’utilizzo di suolo agricolo e le modalità di ripartizione degli oneri tra i Comuni confinanti, saranno oggetto di successivi interventi legislativi e amministrativi.
La d.g.r. n. 1193 costituisce un ulteriore passo avanti nella prosecuzione dell’articolato percorso di adeguamento del sistema valutativo ed autorizzatorio in tema di grande distribuzione al complesso di norme comunitarie e nazionali poste a tutela della concorrenza, in base al principio di libertà di accesso al mercato fatte salve le esigenze imperative di interesse generale, costituzionalmente rilevanti e compatibili con l’ordinamento comunitario. Il riferimento è alla direttiva 2006/123/CE, recepita con d. lgs. 26 marzo 2010 n. 59, al decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201 (c.d. Decreto Salva Italia), convertito con Legge 22 dicembre 2011 n. 214, al decreto legge 24 gennaio 2012 n. 1 (c.d. Decreto Cresci Italia), convertito con Legge 24 marzo 2012 n. 27, al d. lgs. 6 agosto 2012 n. 147. Tale percorso di adeguamento è stato iniziato dalla Regione con la d.g.r. 22 dicembre 2010 n. 1062 e poi proseguito con la d.g.r. 26 ottobre 2012 n. 4345 e con il decreto n. 102/2013, che a sua volta ha sostituito i precedenti decreti nn. 970 e 15387 del 2008. Nei confronti di queste iniziative, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato si è espressa con la Segnalazione AS1051 del 31 maggio 2013, criticando alcune previsioni della d.g.r. n. 4345/2012 relative alle valutazioni comunali di impatto per l’apertura delle medie strutture di vendita, comprendenti anche l’impatto sulla rete distributiva di vicinato e l’integrazione con le altre tipologie di vendita. Secondo l’Autorità, questa norma, limitando l’apertura di medie strutture di vendita nelle ipotesi in cui le stesse abbiano impatto sugli esercizi di vicinato, ovvero creino integrazioni con altre tipologie di vendita, appare suscettibile di introdurre ingiustificati ostacoli al libero esercizio delle attività commerciali.
In coerenza con il quadro programmatorio in cui il nuovo provvedimento si innesta, viene sostanzialmente mantenuto l’impianto del “Rapporto di impatto”, suddiviso in tre componenti progettuali speculari ad altrettante fasi valutative in merito alla compatibilità dell’insediamento, il cui risultato è messo a confronto con le misure di sostenibilità previste, al fine di azzerare gli impatti negativi generati sul territorio con altrettante azioni positive. Diversamente da quanto indicato nelle Modalità applicative del 2007, solo le componenti urbanistico-territoriale e paesistico-ambientale sono ulteriormente articolate in: quadro di riferimento programmatico; quadro di riferimento progettuale; descrizione dell’impatto. Per la componente commerciale non si parla più di impatto se non in relazione ad aspetti occupazionali.
Le “parole chiave” alla base della nuova disciplina sono semplificazione e trasparenza, promozione e tutela dell’occupazione, valorizzazione del commercio di prossimità e tutela del consumatore, rispetto rigoroso di condizioni ambientali e territoriali. Con ciò è ribadita la volontà di valorizzare gli aspetti qualitativi e di tutela sociale ed ambientale, abbandonando il tradizionale approccio vincolistico legato a valutazioni quantitative domanda-offerta. Le misure a tutela dell’offerta sono infatti sostituite da articolate valutazioni delle politiche di reimpiego del personale, come si diceva più sopra, anche con la previsione di obblighi fideiussori per garantire il rispetto degli impegni presi da parte degli operatori e un sistema “premiante” in ragione del livello crescente di tutele previste per i lavoratori. D’altra parte, è lo stesso art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011 ad aver compreso la “tutela dei lavoratori” che tra le eccezioni al principio generale di libertà di iniziativa economica privata.
Tra le altre novità di rilievo, l’introduzione del concetto di “area vasta”, con un più intenso coinvolgimento dei Comuni di prima corona nella procedura di valutazione, l’equa distribuzione dei costi e dei benefici tra i soggetti istituzionali interessati, il riparto dei fondi di sostenibilità tra i Comuni contermini (60%) e il Comune su cui è ubicato l’insediamento, l’obbligo di procedura in Accordo di Programma per grandi strutture con superficie superiore a 10.000 mq di vendita nei Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti e per parchi commerciali con superficie di vendita superiore a 5.000 mq di vendita nei restanti Comuni. A questo proposito, la Regione Lombardia ha stabilito di non promuovere e non aderire a nuovi Accordi di Programma, in variante agli strumenti urbanistici, che riguardino aree agricole da destinare a grandi strutture di vendita. La necessità di tenere nella giusta considerazione le esigenze dei territori confinanti a quello in cui è previsto l’insediamento di una grande struttura, è stata alla base di una recente vicenda giudiziaria, conclusasi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4507/2013, che ha sancito lo stop alla realizzazione di un Centro commerciale di 15.000 mq di superficie di vendita a Castelli Calepio, in provincia di Bergamo. Il ricorso è stato presentato proprio da uno dei comuni confinanti, ma è stato accolto per illegittimità della stessa deliberazione di Giunta regionale (n. 5054/07) che escludeva in quel caso sia la VIA che lo “screening”, quando la normativa legislativa regionale in materia di VIA (l.r. n. 20/99), prevede come necessaria l’una o l’altra procedura, senza la possibilità di escluderle entrambe.
Altro elemento di compensazione degli effetti di impatto, riguarda la valorizzazione dei prodotti lombardi e il loro inserimento nella filiera distributiva. Si tratta di un criterio non nuovo, per la verità, già presente anche nelle Modalità applicative (d.g.r. 5054/2007), in cui si indicava la valorizzazione delle produzioni lombarde con previsione di inserimento nella filiera distributiva, ad esempio mediante la destinazione di almeno il 20% della superficie di vendita richiesta per un certo numero di anni. Nella delibera n. 1193, il tema è stato declinato nei seguenti elementi, anch’essi già presenti a vario titolo nei provvedimenti precedenti: previsione di specifici corner, all’interno dell’insediamento, dedicati alla vendita di prodotti lombardi; previsione di inserimento nella filiera distributiva dei produttori lombardi e destinazione di parte della superficie di vendita richiesta alla commercializzazione di prodotti locali; inserimento dei prodotti lombardi in alcune attività promozionali programmate nel corso dell’anno in Italia o all’Estero; iniziative dirette volte alla promozione di prodotti agricoli. Più elevato è il livello di realizzazione delle misure previste, maggiore sarà il punteggio conseguito al fine di azzerare il valore di impatto. I tentativi di valorizzare le produzioni locali all’interno della GDO riservando una porzione della superficie di vendita hanno trovato in passato un precedente nell’art. 2-bis del d.l. n. 182/2005, in base al quale era prevista la fissazione obbligatoria, da parte delle Regioni, di una percentuale minima del 20% della superficie di vendita delle grandi strutture commerciali da destinare esclusivamente alla vendita dei prodotti agricoli e agroalimentari regionali. Il rilascio di atti autorizzatori per grandi strutture di vendita era subordinato al rispetto di tali obblighi, e la violazione degli stessi comportava pesanti sanzioni. Con la Segnalazione AS314 del 19 ottobre 2005, L’AGCM ha ritenuto tali vincoli contrastanti con i principi concorrenziali. In sede di conversione, ad opera della legge n. 231/2005, la norma subì un notevole ridimensionamento, con l’eliminazione di obblighi, limiti numerici e sanzioni, l’originario carattere precettivo lasciò il posto ad una formulazione a valenza solo programmatoria e incentivante. È appena il caso di ricordare che all’interno della disciplina lombarda, il tema dell’inserimento delle produzioni locali nella filiera distributiva non ha carattere obbligatorio, ma assume un valore premiante.
La Regione ha poi rafforzato il suo impegno nella tutela ambientale con un sistema valutativo più rigoroso delle condizioni di compatibilità già appartenenti alla precedente programmazione, quali ad esempio: sostenibilità ambientale della gestione (riduzione imballaggi, riciclo rifiuti, utilizzo fonti energetiche sostenibili); opere di natura ambientale (barriere fono-assorbenti, interventi di rinaturalizzazione); misure per la tutela del paesaggio (barriere verdi). (Michele Deodati).